Kosten lijkschouwing onterecht 6 (wel of geen genot?)
6 maart 2003
Vraag nummer: 2050 (oude nummer: 2440)
Hier het vervolg in deze kwestie.
Bij brief d.d. 17 maart 2003 stelde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de fractievoorzitter van de VVD in Dinxperlo in het gelijk, inzake de kostentoerekening van gemeentelijke lijkschouwing.
Een gemeente mag volgens de minister alleen kosten bij nabestaanden in rekening brengen wanneer nabestaanden zelf om de lijkschouwing hebben gevraagd. De minister baseert zijn mening op een toelichting bij de model-legesverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Hier vallen nog wel kanttekeningen bij te plaatsen, want als een gemeente haar leges-verordening niet op een zelfde manier in de toelichting beperkt, kan de situatie mijns inziens anders zijn.
Ik ben onvoldoende thuis in het fiscale recht van decentrale overheden, om met 100% zekerheid een andere stelling in te nemen. Maar ik heb toch wel mijn twijfels bij de stellingname van de minister. Als het een algemene fiscale regel is, dat alleen leges kunnen worden geheven wanneer een dienst op verzoek wordt verricht - maar op zo'n beginsel beroept de minister zich niet - dan gaat een groot aantal gemeenten op een breed front de fout in. Er zijn wel meer leges die worden geheven, zonder dat sprake is van een dienst op verzoek. Ik denk bijvoorbeeld aan de verplichte algemene onderhoudsbijdrage voor de begraafplaats die veel gemeenten vragen. Nou ja, niet vragen, maar opleggen in hun heffingsverordening lijkbezorgingsrechten. Ik ben nog nooit iemand tegengekomen die de gemeente vroeg of hij of zij alsjeblieft een bijdrage mag betalen in het algemeen onderhoud van de begraafplaats. Er is zelden of nooit een aanvrager van deze dienst; voorts is discussie mogelijk of er sprake is van genot van deze door of vanwege de gemeente verstrekte dienst.
Net zo goed als dat er mijns inziens discussie mogelijk is of lijkschouwing - al dan niet gevraagd - toch (ook) een dienst aan de nabestaanden is. Als bijvoorbeeld een persoon onder onduidelijke omstandigheden overlijdt, hebben nabestaanden er dan helemaal geen belang bij om te weten of er sprake is van een onnatuurlijke dood? Er kan zelfs een concreet belang aanwijsbaar zijn. Als door de lijkschouwing blijkt dat er sprake is van een misdrijf en een opsporing in gang wordt gezet, dan kunnen nabestaanden een claim leggen bij de dader. Zulke claims worden in sommige gevallen ook door de (straf)rechter toegewezen. Het woord 'genot' is bij zo'n voorbeeld een ongelukkige term, maar juridisch is het op zijn plaats.
Ik meen (voor 99% zeker) dat er best een juridisch deugdelijke grondslag onder de leges voor lijkschouw gelegd kan worden. Het gaat er om dat iemand een belang bij de dienstverlening heeft. En dat belang is er mijns inziens wel degelijk. Zonder lijkschouwing door de gemeentelijke lijkschouwer is er in het geval van twijfel aan een natuurlijke dood geen lijkbezorging mogelijk. En het kunnen overgaan tot lijkbezorging lijkt mij een duidelijk en concreet belang. En ook 'juridisch genot'.
Ik meen dat er dan ook een stukje uitleg in de toelichting bij de legesverordening nodig is, gelet op de stellingname van BiZa. En die toelichting zou kunnen luiden dat de persoon als bedoeld in artikel 18 en artikel 11 van de Wlb belang heeft bij de lijkschouwing, omdat hij anders geen verlof tot begraving op verbranding kan krijgen. Dat vind ik een voldoende concreet en rechtstreeks belang. Ik schat in dat dit bij de belastingrechter houdbaar is. Ondanks de mening van BiZa.
Ik zou deze zaak toch wel eens meer principieel aan de belastingrechter voorgelegd willen zien.
Hoe dit ook zij, ik ben benieuwd naar de gevolgen van de opstelling van de minister. Want het laat zich raden dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zich er nu sterk voor gaat maken dat deze kosten in de toekomst op de minister van Justitie kunnen worden afgewenteld. Dat zou voor gemeenten de meest logische en gunstige oplossing zijn.
Hieronder neem ik de tekst van de brief van de minister op.
De tekst van de brief en het dossier in deze zaak zijn te vinden op de site www.vvddinxperlo.nl.
mr W.G.H.M. van der Putten
2 april 2003
Antwoord:
Brief Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Den Haag, 17 maart 2003
Geachte heer Swinkels,
In uw brief van 28 oktober 2002 verzoekt u mij te bezien in hoeverre het besluit van de raad van de gemeente Dinxperlo d.d. 24 oktober 2002 inzake de leges voor lijkschouwing, in aanmerking komt voor schorsing en/of vernietiging. Mij is bekend dat inmiddels op 19 december 2002 de "Legesverordening 2003" is vastgesteld; ik ga in mijn reactie uit van dat besluit.
Voor een vernietiging zie ik onvoldoende grond (en schorsing is in die situatie niet aan de orde). Uw verzoek is evenwel aanleiding geweest de kwestie - in meer algemene zin - uitvoerig te bezien. Dat is dan ook de reden dat de beantwoording van uw verzoek langer dan gebruikelijk op zich heeft laten wachten - u bent daarvan tussentijds ambtelijk op de hoogte gesteld. Ik deel u hieronder mijn bevindingen mee, waarmee ik tevens motiveer waarom niet tot vernietiging wordt overgegaan.
Op grond van artikel 229 van de Gemeentewet heeft het college van B&W de bevoegdheid rechten (waaronder de leges kunnen worden begrepen) te heffen, mits er een verordening is als bedoeld in artikel 216 Gemeentewet. Het moet daarbij gaan om gebruik dat wordt gemaakt van gemeentelijke bezittingen of om genot van door of vanwege de gemeente verstrekte diensten. Onder de naam Lijkbezorgingsrechten heffen veel gemeenten diverse leges op grond van voornoemd artikel. In uw gemeente bevat de tarieventabel bij de legesverordening nu een hoofdstuk 7, met als opschrift "Lijkschouw bij niet-natuurlijke dood". Dat hoofdstuk vermeldt twee tarieven (binnen resp. buiten kantooruren) voor het schouwen van een stoffelijk overschot door een gemeentelijke lijkschouwer of door een vanwege de gemeente aangewezen lijkschouwer. De legesverordening bepaalt in artikel 2 dat onder de naam "leges" rechten worden geheven ter zake van het genot van door de gemeente of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de daarbij behorende tarieventabel, terwijl artikel 3 bepaalt dat belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
De oude Wet op de Lijkbezorging nam "de belanghebbenden" als uitgangspunt bij het artikel over het schouwen van lijken; daarbij werd aangegeven dat de gemeente "deswege" gelden kon heffen als bedoeld in de gemeentewet. In dat licht zal de (huidige) toelichting bij de Modelverordening lijkbezorgingsrechten van de VNG moeten worden gelezen, waar staat: "De wetgever bepaalt dat de belanghebbende lijkschouwing kan aanvragen. Deze belanghebbende dient als belastingplichtige te worden aangemerkt, omdat hij degene is die de lijkschouwing heeft aangevraagd. Onder de huidige Wet op de lijkbezorging komt het schouwen van een lijk door de gemeentelijke lijkschouwer op verzoek van belanghebbenden overigens nog maar sporadisch voor." In de huidige wet is de lijkschouw een onmisbare schakel om tot lijkbezorging te kunnen overgaan. Conform de systematiek van de Wet op de lijkbezorging mag lijkschouw uitsluitend plaats vinden door de behandelend arts of door een gemeentelijk lijkschouwer; in de meeste gevallen zal de behandelend arts de schouw uitvoeren. Indien deze ervan overtuigd is dat de dood is ingetreden ten gevolge van een natuurlijke oorzaak, geeft hij een verklaring van overlijden af. In alle andere gevallen (dat wil zeggen indien er sprake is van euthanasie of hulp bij zelfdoding, indien de behandelend arts meent dat er anderszins sprake is van een niet-natuurlijke dood of indien hij twijfelt omtrent de aard van de doodsoorzaak) schakelt hij de gemeentelijke lijkschouwer in voor een tweede schouw. Dit optreden van de gemeentelijke lijkschouwer vloeit rechtstreeks voort uit de wet en is nodig omdat alleen de gemeentelijke lijkschouwer is aangewezen om aan de Officier van Justitie een verslag uit te brengen indien de lijkschouwer meent geen verklaring van overlijden te kunnen afgeven, dan wel om vast te stellen of de gang van zaken rond een niet-natuurlijke dood in geval van euthanasie of hulp bij zelfdoding bijzondere aandacht van de Officier van Justitie behoeft. Dit pre-justitieel optreden is een publieke taak, die voortvloeit uit de wet, óók in de situatie dat de gemeentelijke lijkschouwer optreedt bij ontstentenis van de behandelend arts. Het is alleen anders indien de gemeentelijke lijkschouwer optreedt op verzoek van een nabestaande.
Over de kosten van lijkschouw regelt de huidige wet niets. In de memorie van toelichting (1971) staat: "De heffing van rechten (...) heeft in het ontwerp geen regeling meer gevonden. Naar het de ondergetekenden voorkomt, is voor afzonderlijke bepalingen te dezer zake geen voldoende aanleiding, aangezien de gemeentebesturen op basis van het bepaalde in (... de) gemeentewet de nodige vorderingen in het leven kunnen roepen". In de memorie van antwoord (1975) wordt opgemerkt: "Gemeenten kunnen op grond van artikel 277 van de gemeentewet kosten voor het schouwen van lijken in rekening brengen. Afzonderlijke vermelding hiervan in het ontwerp is niet nodig." Door het algemene karakter van deze teksten kan de indruk zijn ontstaan dat altijd alle kosten van lijkschouw in rekening konden worden gebracht. De verwijzing naar artikel 277 gemeentewet (nu: artikel 229 Gemeentewet) impliceert evenwel dat het heffen van rechten gebonden is aan de wettelijke bepalingen daaromtrent. Zoals hiervoor gesteld, moet er dan sprake zijn van genot van door of vanwege de gemeente verstrekte diensten. Voorts is in dit verband van belang wie als belastingplichtig kan worden aangemerkt. Ik ben wat betreft het optreden van een gemeentelijke lijkschouwer van oordeel dat zonder verzoek zijnerzijds een nabestaande niet kan worden aangeduid als "de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend". Een nabestaande behoort in de meeste gevallen dus geen rekening voor een lijkschouw te ontvangen. Ik verwacht dan ook dat de belastingrechter een bezwaar van een nabestaande tegen een heffing zal honoreren, indien er geen sprake is van het genot van een dienst en indien een nabestaande niet als belastingplichtige kan worden aangemerkt. Voor zover mij bekend is een dergelijke zaak nog nooit aan een rechter voorgelegd. De aard van het onderwerp maakt dat begrijpelijk; voor de duidelijkheid is dit spijtig.
Met het bovenstaande verwacht ik helderheid te hebben geboden omtrent de vraag wanneer kosten van lijkschouwing kunnen worden doorberekend. Op deze basis concludeer ik dat er geen grond is de legesverordening van de gemeente Dinxperlo voor te dragen voor vernietiging. In algemene zin geldt dat vernietiging een zwaar instrument is, dat als laatste middel (ultimum remedium) wordt ingezet bij evidente strijd met het recht of het algemeen belang. Daarvan is hier geen sprake. Een legesverordening die de mogelijkheid biedt om kosten van de gemeentelijke lijkschouwer in rekening te brengen, stuit als zodanig niet op principiële bezwaren. Integendeel: een dergelijke verordening vormt de noodzakelijke grondslag voor de doorberekening van kosten van de gemeentelijke lijkschouwer die optreedt op verzoek van een nabestaande. Dat mogelijk de verordening ten onrechte wordt gebruikt als grondslag voor een heffing voor de publieke taakuitoefening door de gemeentelijke lijkschouwer, maakt de verordening als zodanig niet onrechtmatig. Wie een rekening voor lijkschouw ontvangt, kan de rechtmatigheid daarvan laten beoordelen door de belastingrechter; hiervoor heb ik de kansen al geschat.
U stelt dat in de regeling niet wordt verklaard wat kantooruren zijn. In hoofdstuk 7 van de tarieventabel bij de Legesverordening 2003 wordt (inmiddels) aangesloten bij het begrip zoals dit door de GGD Regio Achterhoek wordt gehanteerd. Hoewel daartegen vanuit het oogpunt van kenbaarheid bedenkingen kunnen bestaan, vormt dit element onvoldoende grond voor een vernietiging. Voorts deel ik niet uw bezwaar dat niet wordt aangegeven "wie in een voorkomend geval legesplichtig is". Het antwoord is niet te vinden in hoofdstuk 7 van de tarieventabel, maar wel - in algemene zin - in artikel 3 van de verordening: de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. Het is de gebruikelijke en op zich adequate formulering, die wat betreft de doorberekening van de kosten van de gemeentelijke lijkschouwer in de praktijk slechts in zeer weinig gevallen de mogelijkheid biedt om tot feitelijke heffing over te gaan. Ik merk terzijde op dat het opschrift "Lijkschouwing bij niet-natuurlijke dood" de toepasbaarheid van de legesverordening extra inperkt. De kosten van de gemeentelijke lijkschouwer die concludeert dat de dood is ingetreden ten gevolge van een natuurlijke oorzaak, zijn nu immers uitgesloten van doorberekening, zelfs indien de gemeentelijke lijkschouwer is opgetreden op verzoek van een nabestaande.
Samenvattend deel ik uw mening dat het schouwen van een lijk door een gemeentelijke lijkschouwer in beginsel niet kan worden beschouwd als een dienst als bedoeld in artikel 229 van de Gemeentewet. Doorberekening van de kosten voor de lijkschouw aan nabestaanden kan dan ook alleen plaatsvinden indien de gemeentelijke lijkschouwer op verzoek van een nabestaande optreedt; in dat geval kan namelijk de nabestaande ter zake worden beschouwd als de belastingplichtige. Om in die situatie de kosten te kunnen doorberekenen, moet de gemeente zulks hebben geregeld in de legesverordening. De verordening als zodanig is dan ook niet in strijd met het recht of het algemeen belang. Dat in de verordening zelf niet concreet wordt aangegeven welke kantooruren gelden, acht ik onvoldoende grond voor vernietiging. In de combinatie van tarieventabel en legesverordening is voorts voldoende duidelijk wie legesplichtig is. Het besluit waarbij de verordening is vastgesteld, zal ik dan ook niet voor vernietiging voordragen.
Ik ben u erkentelijk dat u deze zaak aan de orde heeft gesteld en vertrouw erop dat ik u met het bovenstaande voldoende heb geïnformeerd over mijn zienswijze en over de motieven om geen voordracht tot vernietiging te doen.
Een afschrift van deze brief zend ik aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dinxperlo alsmede aan de regionale Inspecteur voor de Gezondheidszorg, aangezien deze zich heeft uitgelaten over een concrete zaak die de aanleiding vormde voor de discussie in uw gemeente.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,
voor deze,
het hoofd van de afdeling Bestuur en Wetgeving,
C. Riezebos
